中國和亞洲推動碳市場逆風起飛

目前基于強度總量的中國碳市場需要向設置絕對總量進行轉變，以便為碳市場的參與者提供更好的市場可預期性。

圖: Andrius Banelis / 中外對話

克里斯·卡迪什 李莉娜 麥婭·霍爾

盡管新冠肺炎疫情帶來了種種經濟上的挑戰，但在過去的一年里，各國關于碳中和或凈零排放的承諾以及實現這些目標的政策層出不窮。

在許多亞洲國家，碳排放交易系統（ETS）越來越成為氣候政策的支柱。《全球碳市場進展2021年度報告 》顯示，許多國家在過去一年里采取了關鍵步驟，啟動、加強和發展各自的碳市場。這份由國際碳行動伙伴組織（International Carbon Action Partnership）發表的年度報告指出，中國啟動了目前世界上規模最大的碳交易體系，使全球碳排放受到碳交易體系覆蓋的比例增加了近一倍，達到16%。

我們預計，隨著各國（特別是那些設立了凈零排放目標的國家）積極探索向更加可持續的經濟體轉型的工具以實現其氣候目標，它們對碳定價，尤其是碳市場的興趣將會愈加濃厚。

有效的碳市場可以幫助各國以具有成本效益的方式實現其碳中和目標。碳排放交易體系所確立的排放限額（總量）為相關行業的減排提供了確定性，從而使得大到超國家和國家、小到州省和城市的行政單位可以從它們的氣候目標倒推設定碳排放總量。這讓碳交易體系覆蓋的行業明確知道它們需要削減的排放量。碳市場往往在其設計中加入市場穩定機制，從而釋放長期、可信的價格信號，使市場主體有信心對減排和低碳創新進行投資。拍賣配額的收入也可用于資助邁向碳中和的進程中采取的其他氣候行動或配套政策，例如支持可再生能源、研發或部署低碳技術。

亞洲各國碳市場進展

亞洲各國在碳定價的準備和發展方面處于不同階段。中國、日本和韓國等重要市場最近都制定了雄心勃勃的目標，承諾在本世紀中期實現碳中和。韓國的碳排放交易系統更加成熟。它于2015年啟動，現在正進入一個新的發展階段。例如，今年7月開始的第三個交易階段的配額拍賣比例將有所增加。

印尼和越南也在積極發展自己的碳市場。在建立數據收集和監測相關的基礎設施的同時，印度尼西亞已經對市場化工具進行了數項研究，并且目前正在最終確定碳定價框架的立法體系。與此同時，越南已經通過法律授權啟動國內碳交易系統和信用機制的設計，計劃在2025年進行碳市場的試點，并在2027年前建成全面運行的碳交易系統。

日本的碳中和承諾給該國的碳定價討論增添了新的動力。首相菅義偉已指示相關省廳制定碳定價方案。泰國正在先前工業部門碳交易試點的基礎上搭建未來的碳交易系統。最后，菲律賓正在考慮制定排放權交易的立法授權。展望亞洲的未來，以碳市場為主體的碳定價機制已成為許多國家綠色增長戰略的支柱。

中國全國碳排放交易系統的啟動

然而，最受關注的還是中國。在習近平主席宣布中國要在2030之前實現碳達峰和2060年前實現碳中和的幾個月后，今年年初中國宣布全國碳排放交易系統的首個履約周期啟動。近十年來，中國一直在努力探索一個基于市場的機制來實現其減排目標，首個履約周期的啟動標志著中國碳市場建設的一個重要的里程碑。

中國的全國碳市場采取循序漸進的方法，初期只覆蓋電力行業，之后預計將逐漸擴展到其他行業。它一開始采用基于強度的排放限額（即總量），這意味著對排放量沒有硬性限制。另外，初期排放配額是按照基準免費發放的。在該機制下，燃氣電廠的配額缺口不用購買，因此不會面臨額外成本，而燃煤電廠的配額清繳義務最高為其獲得的免費配額加20%的經核查排放量?？偟呐欧畔揞~（總量）是自下而上產生的，即所有納入碳市場的重點排放單位的配額加總即為全國總量。這是一個基于強度的總量（而非絕對總量），將根據重點排放單位在基準年的生產水平輔以各履約年核定的生產水平進行多退少補之后而形成配額的核定值，因此配額會根據實際生產水平而變化。配額發放機制對于一些以低于正常發電能力運行的機組更加慷慨，初期對于不履約行為的處罰水平也較低。未來，中國的碳市場勢必需要變得更加嚴格，以適應碳達峰和碳中和的目標。

它山之石，可以攻玉

值得慶幸的是，中國可以從世界其他碳排放交易體系吸取許多經驗教訓，這些碳市場在發展過程中都進行了多輪改革，并在繼續尋求政策改進。

首先，應迅速對初始免費配額制度下重點排放單位的有限清繳義務（這是中國碳市場獨有的特點）進行修改，使所有機組承擔完整的減排義務。這意味著無論發電類型如何，所有高于基準的排放都應面臨碳成本。這將使碳排放交易體系更加符合“污染者付費”的原則。

與此相關的是，涉及配額的基準值的嚴格度對碳市場的整體有效性至關重要，這對于目前的國家碳市場尤其關鍵。這些基準值應該隨著時間的推移而逐步收緊。在其他碳市場中，如歐盟碳排放交易體系（EU ETS）和加州碳排放總量與交易體系（California Cap and Trade）也會隨著時間的推移審查和更新基準值。例如，在當前階段（即歐盟碳市場第四階段），歐盟根據對每個行業潛在技術改進的評估，對基準實行0.2%至1.6%的年度削減率，并分兩次對基準值進行調整。

其次，當前基于強度的排放限額（總量）需要改為絕對的總量，以便為參與者提供更好的市場可預期性，并為納入碳市場的排放單位的總體排放提供更大的確定性，這對于中國實現長期氣候目標至關重要。包括中國人民銀行前行長周小川在內的中國頂層智囊都在呼吁中國設定年度碳排放總量限額。

幾乎所有的碳市場（包括中國的地方碳排放交易試點）在一開始都主要采用免費配額分配，但免費配額的數量需要隨著時間的推移而縮減（見上圖現有碳市場中拍賣配額所占的比例）。碳市場通常在發展過程中逐漸加大配額拍賣的作用，這有助于提供明確的價格信號，提高市場流動性，并最大限度地減少對減排激勵的扭曲。此外，政府可以利用所產生的收入來支持進一步的氣候行動或解決碳價所導致的不利的分配效應（見下圖現有碳市場如何使用其拍賣所得）。

一些運行時間較長的的碳市場已經意識到確保配額價格具有一定的可預期性和穩定性對鼓勵低碳投資的重要性。它們也需要應對2007-2008年全球金融危機以及2020年以來的新冠肺炎疫情所造成的外部沖擊。為此，它們建立了根據市場情況調整配額的價格或數量的機制。中國應借鑒這些經驗，如歐盟市場穩定儲備（the EU Market Stability Reserve）或北美各碳排放交易體系中存在的拍賣價格下限和成本控制儲備機制。

最后，中國應考慮采取措施刺激碳市場的活躍度和流動性。使市場參與者和交易產品多樣化是隨著時間推移提高流動性的重要步驟。在歐盟和加州，像金融機構這樣沒有減排義務的市場參與者正在發揮重要作用。韓國也在采取措施，在其碳市場中引入更多元的交易主體，并允許金融中介機構參與其二級市場。

中國如今已經為基于市場的碳定價機制打好了堅實的基礎，并且積累了豐富的經驗，可以在未來幾年以此為基礎不斷完善全國碳市場。但對于碳市場的有效監管和運營也不容忽視。2018年，碳排放權交易的管理權從國家發改委移交到生態環境部之后，中國建立了以生態環境部為主導，省、市級分支機構為從屬的三層管理結構。今后的一個挑戰是，要加強這一新的治理架構所有三個層級的機構能力，并在國家一級建立跨部委協調，所有這些都將是把碳市場從發電行業擴大到其他行業的關鍵。

中國現在可以在更廣泛的氣候和能源政策范圍內定位其碳市場的作用。要使碳市場成為減排的一個關鍵支柱，就需要有一個與國家減排目標相協調的碳排放總量長期設定機制，并了解其他政策將產生的影響。中國建立有效的國家碳市場的道路對于全球應對氣候變化的努力意義重大。